# 38|2015: Flucht/Artikel

Von der ,Wirtschaftsverfassung‘ zur ,Makro-ökonomischen Überwachung‘. Die schrittweise Verrechtlichung des autoritären, neoliberalen Konstitutionalismus in der Europäischen Union

von Dominik Hultsch

— „Wir haben es mit einer stillen Revolution zu tun – einer stillen Revolution im Sinne einer stärkeren ökonomischen Governance in kleinen Schritten. Die Mitgliedsstaaten haben akzeptiert – und hoffentlich auch genau verstanden –, dass den Europäischen Institutionen, größere Überwachungsbefugnisse und eine sehr viel strengere Kontrolle der öffentlichen Finanzen übertragen werden.“ (Der ehemalige Kommissionspräsident José Manuel Barroso im Juni 2010 am European University Institute in Florenz)

— „[I]nsofern werden wir Wege finden, wie die parlamentarische Mitbestimmung so gestaltet wird, dass sie trotzdem auch markt- konform ist.“ (Die deutsche Bundeskanzlerin Angela Merkel ein Jahr später, im September 2011 bei einer Pressekonferenz mit dem portugiesischen Ministerpräsident Pedro Passos)

Das dritte ,Hilfspaket‘ für Griechenland im Sommer 2015 hat die Diskussion über die Zukunft der europäischen Währungsunion entscheidend verändert. Wir erinnern uns: Die Verhandlungen führten deutlich vor Augen, dass jedwede Alternative zur neoliberalen Politik am Wider- stand der europäischen Eliten zum Scheitern verurteilt ist. In der Kapitulationserklärung der linken SYRIZA-Regierung am 15. Juli 2015 wurde schließlich dem neoliberalen Programm auf Punkt und Beistrich zugestimmt, um den Staatsbankrott zu verhindern: Die Mehrwertsteuer sollen erhöht und regressiver werden (d.h. Personen zahlen mit zunehmenden Einkommen einen geringeren prozentualen Anteil ihres Einkommens als Steuer). Die niedrigsten der niedrigen Pensionen sollen weiter gekürzt werden.

Die Troika verlangt die vollständige Kontrolle über die Berechnungsgrundlagen des griechischen Haushalts, um den Umfang der Austeritätsmaßnahmen vollständig zu kontrollieren. Eine Zivilprozessordnung wird verlangt, die Zwangsvollstreckungen, Zwangsräumungen und damit die Zerstörung tausender Haushalte und Geschäfte, die nicht in der Lage sind, ihre Kredite abzuzahlen, erleichtert. Das Verbot von allgemeinen Tarifverhandlungen und Arbeitskampfmaßnahmen soll erlassen werden. Massenentlassungen sollen erleichtert und jegliche Mechanismen, mit denen Arbeitnehmer_innen bessere Arbeitsbedingungen gegenüber den Unternehmen durchsetzten können, sollen verboten werden.

Vor der Kapitulation der linken Regierung in Griechenland wurde besonders in linken Parteien und in linken Kreisen noch darüber diskutiert, wie die Währungsunion reformiert werden kann, um die Wirtschaftskrise endlich zu lösen, und Wachstum und Beschäftigung zu generieren. Spätestens aber seit der Niederlage der SYRIZA in den Verhandlungen mit der EU hat sich Perspektive selbst bei den glühenden linken EU-Fans stark verändert. Es geht nunmehr nicht mehr so stark um die Frage, wie die EU reformiert werden kann, sondern ob die EU überhaupt reformierbar ist. Ins Zentrum der Debatte rückt daher die Rolle der wirtschaftlichen Kräfteverhältnisse. Aus der Sicht der kritischen politischen Ökonomie hatte das europäische Krisenmanagement das Ziel, den Neoliberalismus zu vertiefen und die Macht des Kapitals zu stärken. Dabei waren die europäischen Eliten durchaus sehr erfolgreich. Alle sogenannten ‚Wirtschaftsreformen‘, vor allem der letzten Jahre, schwächten die Position der Arbeitnehmer_innen und verschärften die Ungleichheit.

Seit 2010 wurden innerhalb der Europäischen Union neue wirtschaftspolitische Tatsachen in derart dichter Abfolge geschaffen, sodass selbst langjährige politische Beobachter_innen manchmal den Überblick verlieren können. Die neuen Regelungen tragen Namen wie Strategie Europa 2020, Europäisches Semester, Europäische Finanzstabilisierungsfazilität (kurz EFSF), Europäischer Finanzstabilisierungs-mechanismus (EFSM), Euro-Plus-Pakt, Sixpack und Two Pack, Europäischer Stabilitätsmechanismus, Fiskalpakt, Bankenunion oder Verträge für Wettbewerbs-fähigkeit, doch es ist nicht ganz klar, was sich dahinter verbirgt.

Bereits in den Gründungsvereinbarungen der Europäischen Gemeinschaft als bloßer Wirtschaftsgemeinschaft zeigt sich das widersprüchliche Verhältnis zwischen Kapitalismus und Demokratie. Dieses schwierige Verhältnis existiert nicht erst seit dem Ausbruch der Finanz-, der Staatsschulden- und schließlich der Eurokrise. Das spannungsreiche und widersprüchliche Verhältnis betrifft in erster Linie den Grundwiderspruch zwischen der formellen (politischen) Rechtsgleichheit in der Demokratie und der reellen (sozialökonomischen) Ungleichheit im Kapitalismus. Diesen Widerspruch gab es schon in abgemilderter Form im Fordismus, also bereits vor dem Neoliberalismus. Dieser Grundwiderspruch wurde aber durch den Wohlfahrtsstaat abgemildert. Er war und ist aber im Kapitalismus selbstverständlich immer vorhanden.

Die formelle Gleichheit der Bürgerinnen und Bürger (die es erst nach der Durchsetzung des allgemeinen Wahlrechtes gibt) steht in einem Strukturkonflikt mit der sozialen Ungleichheit zwischen ProduktionsmittelbesitzerInnen und LohnarbeiterInnen. Diese gesellschaftliche Ungleichheit (zwischen den Klassen) wiederum bildet die Basis der politischen Machtverhältnisse, die sich mit Poulantzas gesprochen im bürgerlichen Staat verdichten und sämtliche Apparate durchdringt (vom Militär, über Ministerien, bis zur Schule und der Universität). Ein weiterer Widerspruch ist jener zwischen der postulierten (individuellen) Freiheit im Kapitalismus und der notwendigen (staatlichen) Souveränität in der bürgerlichen Demokratie, repräsentiert durch die Nationalstaaten. Dieser wird im nachfolgenden Text weiter ausgeführt.

Das Projekt der europäischen Integration war nämlich von Anfang an nicht als supranationale Demokratie geplant. Die Europäische Union, vorher Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG), wurde in erster Linie unter dem Eindruck des Zweiten Weltkrieges (und dessen Auswirkungen auf die europäischen Volkswirtschaften) ins Leben gerufen. Die primär wirtschaftlichen Ziele sollten durch eine technokratische Politik auch durchgesetzt werden (vgl. Joerges/ Rödl 2008, 150)

Die EWG, 1957 gegründet, hatte sich lediglich das Ziel gesetzt eine gemeinsame Wirtschaftspolitik zu fördern. Belgien, Frankreich, Italien, Luxemburg, die Niederlande und die BRD (Bundesrepublik Deutschland) unterzeichneten den EWG-Vertrag, auch Römische Verträge genannt. Diese Verträge (die sogenannte ,Wirtschaftsverfassung‘) haben bis heute die ursprüngliche Geltung behalten. Bereits im EWG-Vertrag wurden die vier Freiheiten des Binnenmarktes (Freier Verkehr von Waren; von Personen; von Dienstleistungen und Freier Kapital- und Zahlungsverkehr) festgelegt sowie die Öffnung der Volkswirtschaften, Diskriminierungsverbote und die Verpflichtung auf ein System ,unverfälschten Wettbewerbs‘ festgeschrieben. Die EWG lässt sich daher als Ordnung interpretieren, die vorrangig wirtschaftliche Freiheit und ungezügelten Wettbewerb durch supranationale Institutionen schützen soll und von demokratischen Nationalstaaten unabhängig ist (vgl. Joerges 2010, 399). Das europäische Recht ist auf den Aufbau eines gemeinsamen Marktes ausgerichtet. Soziale Fragen sind auf das nationale Recht beschränkt. Somit ist von Anfang an eine Rechtsordnung festgelegt, in der die Wirtschaftsinteressen gegenüber wohlfahrtsstaatlichen Zielen privilegiert und auch im europäischen Recht festgelegt sind. Das europäische Recht ist zudem vom nationalstaatlichen Recht wie vom Völkerrecht unabhängig. Es ist eine Rechtsordnung ohne Verfassung, die auf Verträgen fußt, für deren Auslegung und Anwendung ausschließlich der Europäische Gerichtshof zuständig ist.

Am 7. Februar 1992 wurde zur Vertiefung der Vertrag von Maastricht unterzeichnet, auch bekannt als Vertrag über die Europäische Union (EU). Aus der EWG wurde also die EU. Der Kern des Maastricht-Vertrages ist wiederum die Wirtschafts- und Währungsunion, die schließlich in der Einführung des Euro mündete. Das Gemeinschaftsrecht wurde damit erheblich verändert: Ein Land kann der Währungsunion nur beitreten, wenn bestimmte wirtschaftliche Kriterien erfüllt werden, nämlich die sogenannten ,EU-Konvergenzkriterien‘ oder auch ,Maastricht-Kriterien‘. Diese verlangen vor allem eines: Haushaltsdisziplin! Sie wurde 1997 schließlich mit dem ergänzenden Wachstums- und Stabilitätspakt auf Dauer festgelegt.

Zwei der Maastricht-Kriterien gelten über die Euro-Zone hinaus für alle (!) EU-Staaten: Das jährlichen Haushaltsdefizit darf nur drei Prozent ihres Bruttoinlandsprodukts (BIP) betragen und die öffentliche Verschuldung lediglich 60 Prozent des BIP. Der damalige deutsche Bundeskanzler Helmut Kohl wollte übrigens gleich automatische Sanktionsmechanismen. Diese Strafen wurden später auch realisiert, aber dazu komme ich noch. Den Nationalstaaten wurden auch ohne Sanktionsmechanismen schon damals in der Fiskalpolitik die Hände gebunden. Eine alternative, nicht neoliberale Wirtschaftspolitik ist für sie nicht mehr möglich. Das europäische Recht greift damit tief in das Recht der Mitgliedstaaten ein und drängt sie zu Liberalisierungen (vgl. Fischer-Lescano/Möller 2013, 230).

Soziale, ökologische und andere mögliche Ziele wurden damit nachrangig. Eine effektive Vertiefung der politischen Vereinigung, also ein regulatives Rahmenwerk zur Korrektur des europäischen Binnenmarktes wurde von Beginn an nicht verfolgt. Dem transnationalen Kapital wird maximale Freiheit eingeräumt. Gleichzeitig treten die Wohlfahrtsstaaten in maximalem (Steuer-)Wettbewerb zueinander und wetteifern um dieses mobile Kapital.

Die Folge davon ist der bis heute stattfindende Ausverkauf sozialstaatlicher Errungenschaften. Die europäischen Arbeiter_innen mussten oft jahrzehntelang gegen den wütenden Widerstand der herrschenden Klassen kämpfen, was jetzt im Eilverfahren wieder eingestampft wird. Die einzelnen Mitgliedsstaaten haben bereits damit begonnen den Kündigungsschutz zu lockern oder Kollektivverträge aufzuweichen und aufzubrechen. Aus dem Wohlfahrtsstaat wurde ein ,nationaler Wettbewerbsstaat‘, wie es Joachim Hirsch nennt.

Laut dem kanadischen Politologen Stephan Gill hat sich im Zuge der Globalisierung ein ,neuer Konstitutionalismus‘ auf globaler Ebene herausgebildet. Dieser Konstitutionalismus zeigt sich in transnationalen Institutionen wie der Welthandelsorganisation (WTO), dem Internationalen Währungsfond (IWF), den Freihandelsabkommen wie NAFTA, CETA, TTIP und TISA oder eben auch an der Europäischen Union (EU). Weiters erzeugt er neuartige Formen eines transnationalen Rechts und marktliberaler

Rechtsstaatlichkeit. Ökonomische und politische Prozesse werden von der politischen Verantwortlichkeit isoliert. Regierungen werden empfänglicher gegenüber der Disziplin der Märkte und fühlen sich demokratischen Kräften und Prozessen weniger verpflichtet. Der neue Konstitutionalismus ist das politisch-rechtliche Gesicht des autoritären Neoliberalismus. Eigentumsrechte und Freiheiten von Investoren werden gesichert, der Staat und die Arbeiter_innen Marktmechanismen unterworfen. So wird die Macht des Kapitals langfristig und möglichst unumkehrbar verankert (vgl. Gill 2000, 44).

Es steht mittlerweile sogar die Frage im Raum: Ist die Herrschaft des Rechts auf europäischer Ebene überhaupt noch in Kraft? Vieles spricht nämlich dagegen: Völkerrechtliche oder zwischenstaatliche Verträge werden abgeschlossen, um europäisches Recht aushebeln, und zwar genau dort, wo es ausnahmsweise soziale Rechte privilegiert. Expertenkabinette wie die Troika (bekannt aus Funk und Fernsehen durch ihre unrühmliche, demokratisch nicht legitimierte Rolle beim Kaputtsparen Griechenlands) werden geschaffen, die eigentlich überhaupt keine gesetzliche Grundlage haben. Die parlamentarische Mitbestimmung im Zuge von Notstandsverordnungen wird ebenfalls außer Kraft gesetzt. Einige Rechtswissenschafter_innen haben bereits darauf hingewiesen, dass in der Krise in manchen Bereichen inzwischen europarechtswidrig gehandelt wird. Das geschieht, weil reguläre Vertragsänderungsverfahren zu lange dauern, möglicherweise Referenden zur Folge hätten und auch sachlich riskant sein könnten. Lukas Oberndorfer etwa schreibt, der neoliberale Konstitutionalismus werde autoritärer. Der politische Konsens über neoliberale Ausrichtung und Vertiefung bröckelt. Die Konsequenz ist eine Flucht aus dem Europarecht (vgl. Oberndorfer 2013, 85).

Dazu ein Ausschnitt aus einer Rede von Angela Merkel am 24. Jänner 2010 auf dem Weltwirtschaftsforum in Davos:

„Wenn Europa heute in einer schwierigen Situation ist, müssen wir heute die Strukturreformen durchführen, damit wir morgen besser leben können. Und natürlich haben wir neue Instrumente gefunden, gesamteuropäische Instrumente und auch Instrumente der Solidarität. Das ist der permanente Stabilitätsmechanismus, auch ESM genannt. […] Er ist jetzt in Kraft, und das ist eine sehr, sehr gute Botschaft. Auf der anderen Seite haben wir für die finanzielle Solidität den so genannten Fiskalvertrag eingeführt. Auch er ist jetzt mit Beginn des Jahres in Kraft Dabei wird es oft um Dinge gehen wie Lohnzusatzkosten, Lohnstückkosten, Forschungsausgaben, Infrastruktur, die Effizienz der Verwaltungen, die in nationaler Hoheit liegen der Mitgliedsstaaten der Europäischen Union. D.h. also die nationalen Parlamente müssten solche Verträge mitlegitimieren, die dann abgeschlossen werden und verbindlich sind, sodass wir wissen, inwieweit sich im Euroraum auch die Wettbewerbsfähigkeit verbessert.“ (Phoenix 24.01.2013, 07:08–08:08).

Eine der mächtigsten Vertreter_innen der nationalen Regierungen im europäischen Rat verlangt damit, dass noch vor jeder politischen Debatte die nationalen Parlamente solche Verträge ‚mitlegitimieren müsse‘. Das bedeutet sie sollen nichts anderes als eine Blanko-Vollmacht erteilen.
Das Vorgehen zu diesem ,Pakt für Wettbewerbsfähigkeit‘ wäre deckungsgleich mit jenem zum Fiskalpakt. Die Argumente dagegen lassen sich daher weitgehend übertragen. Die in der Europarechtswissenschaft weit verbreitete Interpretation, dass der Fiskalpakt unionsrechtswidrig ist, würde auch den Pakt für Wettbewerbsfähigkeit zutreffen (vgl. Oberndorfer 2013, 84).

„Die Krise hat gezeigt, dass nicht nur der Überwachungsrahmen der Wirtschafts- und Währungsunion gestärkt werden muss, sondern auch ihre Fähigkeit, schnelle exekutive Entscheidungen treffen zu können, um so das Krisenmanagement in schlechten Zeiten und Wirtschaftspolitik in guten Zeiten zu verbessern.“ ( Der damalige Präsident des Europäischen Rates, Herman van Rompuy, in seinem Abschlussbericht zur Vertiefung der Wirtschafts- und Währungspolitik im Dezember 2012 auf Seite 17)

Die ,makroökonomische Überwachung‘ wurde im Zuge der Krisenpolitik im Herbst 2011 eingeführt. Das vorgebliche Ziel war die Vermeidung und Korrektur makroökonomischer Ungleichgewichte in den EU-Mitgliedsstaaten. In erster Linie sollten hohe Leistungsbilanzdefizite, übermäßige Privatverschuldung oder überhitzte Immobilienmärkte vermieden oder bekämpft werden. Das sogenannte ,Makroökonomische Ungleichgewichtsverfahren‘ besteht aus zwei Verordnungen des Europäischen Parlaments und des Rates. Anders als der Fiskalpakt ist dieses Verfahren in den europäischen Verträgen verankert und somit geltendes Unionsrecht: (1) Die erste Verordnung, die in allen EU-Mitgliedsstaaten gilt, ist die sogenannte ,Korrekturverordnung‘.

Ein Staat, dessen Volkswirtschaft ein übermäßiges Ungleichgewicht aufweist, muss Kommission und Rat einen Maßnahmenplan vorlegen. An deren Empfehlungen ist der Staat rechtlich allerdings nicht gebunden. (2) Die zweite Verordnung hat es allerdings in sich, denn darin geht es um die Durchsetzungsmaßnahmen zur Korrektur übermäßiger makroökonomischer Ungleichgewichte. Sie gilt zwar ,nur‘ für die Länder der Eurozone, ermächtigt aber den europäischen Rat, Sanktionen (u.a. auch Geldbußen) zu verhängen, falls ein Mitgliedsstaat sich nicht an die empfohlenen Korrekturmaßnahmen hält. Für Florian Rödl überschreiten die EU-Institutionen damit deutlich ihre Kompetenzen, denn die im europäischen Primärrecht verankerten Verfahren, auf die sich die zweite Verordnung beruft, ermächtigen den Rat überhaupt nicht dazu, Sanktionen gegen Mitgliedsstaaten zu verhängen. Die Verordnung ist damit klar rechtswidrig (vgl. Rödl 2012, 3/4).

„Indem die Kommission […] allein dazu berufen ist, jährlich ein Scoreboard mit makroökonomischen Indikatoren zu erstellen, legt sie ohne Mitbestimmungsrechte des Europäischen Parlaments das Zielraster der europäischen Volkswirtschaft(en) fest und beurteilt danach die wirtschaftliche Performance der Mitgliedsstaaten.“ (vgl. Oberndorfer 2013, 81)

Bestimmte Sachbereiche, die nun von der makroökonomischen Überwachung betroffen sind, waren bisher vom Zugriff der Union geschützt. Nun sind auch Eingriffe in die Rechte der Gewerkschaften (wie in Verhandlungen zu Kollektivverträgen) möglich. In den südeuropäischen Staaten wurde im Zuge der Eurokrise die Verbindlichkeit von Kollektivverträgen bereits abgeschafft.

Dazu Rödl: „Letztlich läuft die europäische Krisenstrategie mit ihren beiden Pfeilern Haushaltsdisziplin und makroökonomische Überwachung auf die Errichtung einer strukturell autoritären und unsozialen EUWirtschaftsregierung hinaus“ (vgl. Rödl 2012, 3/4). Eigentlich wäre es die Aufgabe des Europäischen Gerichtshofs (EuGH), die Unionsorgane zu kontrollieren. Doch es ist eher unwahrscheinlich, dass ausgerechnet die Klageberechtigten (nämlich EP, Rat und EU-Kommission) gegen Maßnahmen vorgehen, die sie selbst gemacht haben und der EuGH ihnen dann auch noch Recht gibt (vgl. Joerges 2012, 1016). Joerges’ Fazit lautet daher: „Zum Hüter der Verfassung Europas in ihrer derzeitigen Ausgestaltung ist niemand bestellt“ (vgl. Joerges 2012, 1019).

Am Beispiel des Fiskalpaktes können wir sehen, dass sogar das originär marktliberale europäische Recht dem neoliberalen Projekt inzwischen zu eng geworden ist. Die EU-Institutionen suchen daher fieberhaft nach europarechtswidrigen Maßnahmen wie dem Fiskalpakt und greifen zu rechtswidrigen Mitteln der Disziplinierung, etwa zur makroökonomischen Überwachung. Unter dem Vorwand die Wirtschaftskrise bekämpfen zu wollen, werden somit Rechte von Arbeitnehmer_innen mit Füßen getreten. Nicht nur in Griechenland, sondern auch in Rumänien, Spanien, Portugal, Ungarn und sicher bald auch in Österreich. Die Austeritätspolitik ist nicht irrational, sondern die gewünschte Politik im Interesse des Kapitals. Selbst eine Rezession wird von den Kapitalfraktionen in Kauf genommen, um Profite zu steigern und gemeinschaftliches Eigentum leichter und günstiger erbeuten zu können sowie lästige Arbeitsrechte zu verbieten und Kollektivverträge aufzuweichen.

Die Folge davon sind Lohnstopps und Lohnkürzungen, das Einfrieren bzw. die Senkung der gesetzlichen Mindestlöhne und Veränderungen der gesetzlichen Grundlagen des Kollektivvertrag-Systems, welche auf Dezentralisierung der Verhandlungen zum Kollektivvertrag und generell die De-Kollektivierung und Deregulierung der Lohnfindung hinauslaufen.

Dominik Hultsch studiert Politikwissenschaft im Master an der Universität Wien, arbeitet beim Institut für empirische Sozialforschung (IFES) und bloggt unter dahultsch.wordpress. com.

 

Heft #38|2015 als .pdf

 


Literatur:

Fischer-Lescano, Andreas (2012): Rechtsgutachten. Fiskalpakt
und EU-Recht. Zentrum für europäische Rechtspolitik (ZERP) Fachbereich Rechtswissenschaft, Universität Bremen. http://www. juergen-klute.eu/kontext/controllers/document.php/117.4/a/08f5. pdf, (letzter Zugriff: 18.11.2015).

Fischer-Lescano, Andreas/Kolja Möller (2013): Europa im Widerspruch von Demokratie und Kapitalismus. In: Das Argument 301/55, 1(2), 228–239.

Gill, Stephen (2000): Theoretische Grundlagen einer neogramscianischen Analyse der europäischen Integration. In: Hans Jürgen Bieling/Jochen Steinhilber (Hg.): Die Konfiguration Europas. Münster: Westfälisches Dampfboot.

Joerges, Christian (2012): Recht und Politik in der Krise Europas. Die Wirkungsgeschichte einer verunglückten Konfiguration. In: Merkur 66/762(11), 1013–1024.

Joerges, Christian (2010): Europa nach dem Ordoliberalismus. Eine Philippika. In: Kritische Justiz. Vierteljahresschrift für Recht und Politik 43/4, 394–406.

Joerges, Christian/Florian Rödl (2008): Das soziale Defizit des Europäischen Integrationsprojekts. In: Kritische Justiz. Vierteljahresschrift für Recht und Politik 41/2, 149-165.

Oberndorfer, Lukas (2013): Vom neuen, über den autoritären zum progressiven Konstitutionalismus? Pakt(e) für Wettbewerbsfähigkeit und die europäische Demokratie. In: Juridikum. Zeitschrift für Kritik, Recht, Gesellschaft 1/2013, 76–86.

Phoenix (24.01.2013): Rede von Angela Merkel in Davos am 24.1.2013. https://youtu.be/aT4baGCt-Gw, (Zugriff: 20.11.2015).

Rödl, Florian (2012): EU im Notstandsmodus. In: Blätter für deutsche und internationale Politik. Mai, 5–8, https://www.blaetter. de/archiv/jahrgaenge/2012/mai/eu-im-notstandsmodus, (Zugriff: 11.11.2015).

 

 

 

 

 

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